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实施乡村振兴战略 创新发展农业保险

时间:2019-03-01 09:06来源:未知 作者:站长 点击:
中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。党的十九大报告指出,实施乡村振兴战略,坚持农业农村优先发展,加快推进农业农村现代化,由此开启了中国农业农村

  中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。党的十九大报告指出,实施乡村振兴战略,坚持农业农村优先发展,加快推进农业农村现代化,由此开启了中国农业农村发展的新时代。加快推动农业保险创新发展,是落实党的十九大精神、贯彻习总书记“三农”思想、推进实施乡村振兴战略的具体行动,具有重要的现实意义。

  党的十九大报告强调,实施乡村振兴战略,要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,促进农村一二三产业融合发展。

  从生产结构来看,近年来,我国农业结构调整取得较大进展,粮经饲协调发展的“三元结构”正在加快构建,两年累计调减籽粒玉米种植面积近5000万亩,大豆面积增加1600万亩,畜牧养殖规模化程度持续提高,规模化养殖生猪存栏占全国生猪存栏总数的比重为62.9%,家禽存栏占比达到73.9%,绿色、生态、优质、安全的农产品生产和供给明显增加。从产业体系来看,随着农业农村资源价值逐步显化,城乡要素开始重新配置和整合,农业农村成为投资“热土”,第一产业固定资产投资持续高速增长,以休闲农业、乡村旅游、农村电商、农产品精深加工为代表的农村新产业新业态蓬勃兴起,返乡下乡创业创新成为新的热潮,一二三产业深度融合发展,为农业农村发展注入了新的生机和活力。从经营主体来看,这些年,农业适度规模经营发展比较快,全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积的比重超过35%,多种形式适度规模经营面积占比超过30%,家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等各类新型经营主体竞相发展,新型农业经营主体数量达到280万个,新型职业农民不断壮大,总数超过1270万人,成为农业农村现代化发展的引领力量。

  与传统农业相比,现代农业的规模化经营、市场化程度、产业化水平不断提升,大批涌现出的新产业、新业态、新主体,迫切需要农业保险不断创新发展,为现代农业发展提供更多层次、更高水平的保障。

  党的十九大报告提出了未来几年经济政策要以深化供给侧结构性改革为主线。习总书记强调,推进农业供给侧结构性改革,提高农业综合效益和竞争力,是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。长期以来,以农业直补为主的农业支持政策,对稳定重要农产品供给和保障农民收入发挥了重要的历史性作用。但是,在农业市场化和开放程度不断深化的背景下,需要根据新的形势不断调整完善财政支农政策,充分发挥市场配置资源的决定性作用。借鉴发达农业国家的做法以及我国业已进行的大量实践表明,运用农业保险这种市场化工具,将农业直补改为农业间接补贴来配置政府的财政资源,运用市场的方式防范农业风险、稳定农业生产、保障农民基本收益,这样既可以使政府和市场“两只手”同时发力,提高财政补贴资金的效能,又可以防止黄箱补贴“爆箱”的风险,自然成为农业供给侧结构性改革的一项有效举措。

  这些年,农业加快发展,粮食连年丰收,农民收入增幅度持续高于城镇居民收入增幅。同时,农业所面临的自然风险和市场风险加大。大量家庭农场、农民专业合作社的兴起,使这种风险积聚,对某些经营主体来说难以承受,随之出现了一些农业企业毁约跑路的现象。以2018年为例,食糖价格同比下跌了16.8%,跌破6000元/吨的成本线,制糖企业出现大面积亏损。从鲜活农产品和小宗农产品来看,生猪产能阶段性过剩,上半年生猪价格较年初下跌30.7%,养殖场户亏损面达89.1%。部分鲜活农产品出现滞销卖难,广西荔枝2018年增产48%,批发价比2017年下跌超过70%。2017年,福建等3个省简单赔付率超过100%,内蒙古则达到141%。这些都是中国农业发展面临的新的现实,农业保险比之已经显得更为紧迫和重要。同时,也表明农业保险确实是应对农业风险的防护堤、保障农民收入的稳定器,是现代农业发展的一个大方向、大趋势、大政策。

  党的十九大报告提出把中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段作为总的要求。农业农村同样必须遵循高质量发展的大逻辑,要不断推动农业由增产导向转向提质导向,走质量兴农之路,实现由农业大国向农业强国的转变。从农业保险自身的角度分析,农业保险是现代化农业经济体系的重要内容,是提高农业质量效益和竞争力的一个内涵性指标。农业保险覆盖的广度和保障的深度,是农业保险体系是否成熟的重要标志。目前,我国农作物保险覆盖的面积超过70%,在广度上已经接近发达国家水平,农业保险保费收入位居全球第二位、亚洲第一位。可以说,我国已经是农业保险大国,但仍然处于发展的初级阶段,我国的保险深度仅为0.66%,与美国7%的水平相比,差距还很大。这种差距,不仅是农业保险的差距,也折射出农业经济发展的质量以及农业经济现代化的差距。只有继续加快发展农业保险,创新完善农业支持政策体系,才能更好地满足农户多样化的保险需求,更好地适应农业高质量发展的要求。

  近十年来,我国农业保险完成了发达国家几十年甚至上百年走过的历程,进入了跨越式发展的新阶段。尽管我国农业保险取得了显著成效,但与实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化的要求相比,与发达农业国家相比,我国农业保险发展仍然处于初级阶段,还有很大的发展空间。创新没有止境、永远在路上,发展没有完成时、只有进行时。农业保险必须坚定走创新发展的路子,不断提质增效、转型升级,主动适应农业发展新的风险特点和新的风险需求,为农业农村现代化和乡村振兴保驾护航。

  在法律法规层面,早在2002年,第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了修订后的《中华人民共和国农业法》,提出国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。2013年颁布的《农业保险条例》作为一部专门性法规,为农业保险的运行提供了法律依据。但是,随着这些年农业保险跨越式发展,保险种类不断创新,保险品种更加多样,对农业保险高层次、多元化的需求,以及大灾分散机制、道德风险和逆向选择、费率厘定和勘查定损的方法问题,尤其是对政策性农业保险政府的责任,都需要有更高的权威性,以法律的形式予以规定。鉴于条例所限,适应新的形势、新的发展要求,需要加快推动出台《农业保险法》,同时相应地颁布有关条例,以构成农业保险的法律规范制度体系,确保我国农业保险在法制化轨道上运行。

  在政策支持层面,自2004年以来中央政府连续发出的15个指导“三农”工作的“一号文件”,每年都涉及农业保险,既有政策性的规定,又有实际举措。特别是党的十八以来,指向更为鲜明。2016年提出,要把农业保险作为支持农业的重要手段,扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高风险保障水平。2018年提出了要探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险的创新型试点。根据中央政府要求,地方政府也出台了不少相应的政策。下一步,需要对农业保险业已出台的相关支持政策加以总结、梳理、归纳、完善,形成普遍性、系统性、规范性的农业保险支持政策。

  一是高保障产品创新。为服务新型农业经营主体,各地积极开展高保障保险产品试点,探索“基本险+附加险”模式。例如,中原农业保险股份有限公司在河南省开发了玉米、小麦、水稻直接物化成本、准全成本、种植收入三款保险产品。湖南、安徽等省针对新型经营主体,将水稻每亩保险金额由400元提高到800元。这些模式既照顾到了量大面广的小农户,也充分考虑到了这些年发展起来的规模化主体,满足了不同经营主体的多元化、多层次需求。但目前,我国农业保险保障水平还是以直接物化成本为主,三大粮食作物每亩保障水平约400元,与每亩1000元以上的生产成本差距较大。下一步,要积极开展完全成本保险和收入保险试点,推动保障水平从保物化成本向保完全成本、保收入转变,加快构建适应规模经营发展的农业保险政策,不断增强农业保险的内在吸引力。

  二是价格类、收入类和指数类创新。目前,全国农产品价格保险试点已在全国31个省、直辖市、自治区全面启动,保险标的涉及生猪、蔬菜、粮食作物和地方特色农产品共4大类72个品种。广西糖料蔗价格保险试点,覆盖了全区“双高”糖料蔗基地1/3的面积。湖北、海南等20个省份研发了68个天气指数保险产品。上海、河南、黑龙江、吉林等地开展了小麦、水稻、大豆收入保险试点。这些试点创新都富有价值,成效也在显现,为面上逐步推开趟出了新路子。但总体来看,这些创新还处于小范围试点阶段,总的体量较为有限。目前,我国农业保险覆盖面还相对较低,养殖业只有20%、种植业最高的三大粮食作物约为70%,与发达国家85%左右的水平还有不小差距。同时,地方特色险种以及非财政补贴险种发展缓慢,15个中央财政补贴产品保费收入占比超过90%。下一步,要加快研究出台中央财政对地方特色优势农产品保险的以奖代补政策,推动农业保险“扩面、提标、增品”。

  三是农业保险功能扩展创新。目前,全国“保险+期货”试点已经扩展到辽宁、黑龙江、山东等20个省份,品种增加到玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡胶、鸡蛋等多类产品。陕西、广东、安徽等26个省份开展了“农业保险+涉农信贷”试点,通过农业保险保单质押、保证保险等方式,实现政府、农户、银行、保险公司多方风险共担,财政小钱撬动金融大钱,解决农民尤其是新型经营主体融资难的问题。原中国保险监督管理委员会批准中国人民财产保险股份有限公司设立250亿元的资产管理产品,在河北、江西等23个省份选择部分贫困地区开展“险资直贷”试点,直接向参保农户提供无抵押、无担保、低利率的小额贷款。在农业部支持下,安信农业保险股份有限公司在上海市实施新型农业经营主体“互联网金融+品牌抵押贷款”创新项目,将农业企业贷款额度提高到500万元,农业企业用品牌来质押,获得保证保险,由保险公司出具保单,而后向银行贷款。这些都表明,农业保险的增信功能,在农业领域有着巨大的潜力和需求,是解决农户贷款难和保证农业贷款安全投放的途径。下一步,要加大试点创新力度,着力破解金融机构“难贷款”和农业发展“贷款难”的供需对接困局,不断增强金融服务实体经济能力。

  四是服务模式创新。阳光农险坚持“保、防、救、赔”相结合,在黑龙江省垦区各农场开展以人工增雨防雹工作为主的防灾减损工作,实现了农民少损失、农场得保障、公司增效益。中航安盟财产保险有限公司创新设计森林保险方案,提出了“变灾后赔付为灾前预防”的思路,在四川省“三州”地区开展了防灾救灾体系建设,把单一保险赔付职能转化为风险管理。安信农业保险股份有限公司自主研发了农业保险移动客户端,将农用无人机系统和地理信息系统应用于承保理赔环节,解决了农业保险承保不清、理赔不准的粗放式经营问题。这表明,加快农业保险服务模式创新应用,提升农业保险的风险管理水平,需要付出更多的努力。

  一是“中央财政+地方财政+农民”三方共担保费的模式具有普遍意义,值得深化。从近十年的保费收入结构来看,各级财政保费补贴占保费收入的75%左右,其中,中央财政补贴约占45%、地方财政约占30%、农民交纳约占25%。2017年,在全国200个产粮大县启动农业大灾保险试点,中央财政对中西部省份和东部试点县的保费补贴比例分别提高到47.5%和45%,又提供了政策性农业保险政府补贴新的范式。国定贫困县普遍采取了免担中省补贴品种财政保费补贴的政策。这种加大中省财政支持力度、多方共担保费的普遍性模式,为增加财政补贴品种,推进农业保险更广领域、更深程度的发展,提供了可行的路径选择。但是具体政策之间的协同性、耦合性不足,碎片化特征明显。下一步,要在顶层设计上确定更加精准的中央、省、市县、农民保费分担比例,以及各种险种财政支持的量度,使这一分担机制更加科学有效。

  二是政府与保险企业的共营模式,是一次体制性创新,需要加以提升。《农业保险条例》提出“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式”。目前江苏、西藏、河北阜平等地都开展了该模式的试点。

  在县级层面,河北阜平县通过“政企联办”模式,协同推进农业保险。2014年8月,中国人民财产保险股份有限公司保定分公司与阜平县政府签订战略合作协议,按照5:5比例进行农业保险联办共保试点。保费收入由县财政和保险公司按照比例入账;发生保险责任赔付、经营开支,双方按照比例分摊。双方均设立农业保险专用账户,专用账户受上级财政和同级财政、审计及保险监管部门的监督检查。县财政一次性注资3000万元设立保险基金,每年保险赔款小于保费收入而产生的结余,自动留存在基金池;发生的保险赔款大于保费收入,则由基金池补足缺口,确保联办试点能够持续发展。同时,阜平县成立三级金融服务平台(县金融服务中心、乡镇金融工作部、村金融工作室),保险公司借助金融服务平台,更加准确地掌握农户的保险需求,更加有效地跟进对农户的保险服务,实现保险与农户、服务与需求、资金与产业的有效对接,提高扶贫精准度。

  在省级层面,江苏省探索出政府与保险公司风险共担、协同推进的“联办共保”运行机制,保费收入按5:5的比例分别进入县(市、区)政府财政专户和保险公司账户,灾害发生后,政府和保险公司各承担50%的赔付责任。政府的职责是负责农业保险的组织、推动和协调;协助保险公司完善镇(乡)、村两级基层保险服务体系建设;协助保险公司收取保费、查勘理赔、公示签字等。保险公司的职责是负责农业保险宣传、产品开发、承保、查勘、定损、理赔、防灾防损等。在“联办共保”模式下,政府和保险公司采取不同的方式应对各自可能面临的大灾风险。政府层面,江苏省通过财政预算安排、统筹部分政府保费收入、省级财政补助等渠道建立了省、市、县三个层级的政府巨灾风险准备金,将历年政府专户中的结余部分注入准备金,滚存积累,供大灾之年使用。保险公司通过安排再保险和提取大灾风险准备金,做好风险分散安排。“联办共保”模式将政府和保险公司捆绑作为利益共同体,在推动农业保险理念深入农户、促进农业保险覆盖面迅速扩大等方面,发挥了积极作用。

  地方探索“联办共保”模式的积极作用,值得肯定。一是政府将农业保险作为重要工作予以推进,将农业保险开展情况纳入对基层政府的业绩考核。二是有利于强化监督管理。政府牵头,将财政、审计、保监等部门力量协同,促进了财政资金收支和农险业务经营的规范性。三是提高了查勘理赔的公正性权威性。出现重大或普遍性灾害后,政府牵头组织农业专家和保险公司成立联合查勘定损小组,现场查勘测产,避免了查勘理赔可能出现的纠纷。

  但是,在“联办共保”模式下,政府角色定位不够清晰,部分领域存在“越位”现象。同时,由于事前、事中行政环节较多,保险机构市场运营主体作用发挥不够,在承保理赔中,存在过于依赖政府的情况,对提高自身经营服务能力的动力不足。下一步,要理清政府、保险公司和参保农户之间的权、责、利关系,政府既不能缺位,也不能越位,保险公司要积极发挥主体作用,坚持市场化运作。

  三是互助式保险是基层的伟大创造,值得倡导。2009年中央“一号文件”提出,要“鼓励在农村发展互助合作保险”。2012年国务院颁布的《农业保险条例》以法律的形式明确了农业互助保险的地位,为其规范发展奠定法律基础。农村保险互助社探索开展的合作性保险就是在现有保险机构“不敢保”“不愿保”、保险产品供给难以满足需求的情况下对政策性保险、商业性保险的一种补充,不是替代现有的政策性保险、商业性保险,是补农业保险短板、填农业保险空白之急需。从法国、日本等发达国家的经验来看,保险由国家保险(政策性保险)、社会保险(商业性保险)和互助保险(合作性保险)三部分组成,互助保险是一种被广泛采用的组织形式。

  浙江省瑞安市兴民农村保险互助社是一个成功的范例。该社在2015年开始试点。其基本做法是搭建三个架构、开发三大险种、建立三项机制。一是搭建“农有”“农治”“农享”三个架构。瑞安市兴民农村保险互助社由马屿镇22家农民专业合作社、3552名农户自愿筹资组建,注册资本100万元,营运资金500万元,互助社资产归全体社员所有,入社的农户既是投保人、又是保险人。互助社采用合作制,由社员自己出资、自主管理、自我服务,建立社员(代表)大会、理事会、监事会和总经理制度,有效降低因信息不对称导致的逆向选择和道德风险。二是开发农产品保险、农产品货运保险和农户小额贷款保证保险三大险种。这三大险种分别对应“三位一体”新型农村合作体系中的专业合作、供销合作、信用合作。三是建立经济补偿机制、资金融通机制、风险管理机制三项机制。社员投保后一旦出险,通过快速理赔,可在短时间内高效率得到理赔资金,避免因资金问题而耽误农时。社员通过投保,可为融资提供增信,使银行机构更放心放贷,解决农户因抵押物缺失导致的贷款难问题。通过保险,不仅为出险社员分险减损,而且发挥农民专业合作社的技术优势、人才优势,为预防社员出险提供技术指导。

  这是由农业本身的特性所决定的。农业面临自然和市场双重风险,所以它需要政府的支持和保护,因而农业保险作为一个应对农业风险的工具性手段,带有“准公共产品”的性质,即在政府的补贴支持下保证其稳健运行,最终起到保护农业发展、保障农户收益的效应。这在世界上是一个通行做法。如美国自2014年以来实施的一项重大农业措施是,每年减少对农业的直接补贴50亿美元,新增农业保险补贴70亿美元,保障范围从粮食作物扩大到花生、棉花、水果和蔬菜领域。党的十九大首次提出,要把农业农村放到优先发展的地位。鉴于农业保险所具有的风险防范、倍数效应、市场工具等多种功能,政府要把加大对农业保险的财政补贴作为优先政策的首要选项,逐年大幅度增加财政用于农业保险的补贴资金,逐步满足农户对农业保险的需求。

  这里既有扩大保险的保障广度问题,又有提高农业保险的保障深度问题,这两者对中国农业保险有现实的重要性和紧迫性。增品,就是要扩大农业保险的品种,从广泛的意义上讲,应该是农业所涉及的品种,农民所种养的项目有保险需求的,都应纳入农业保险的品种范畴。就全国性而言,对农民和农业影响较大的羊、牛、鸡等畜牧业,青鱼、草鱼等淡水养殖业,苹果、柑橘等水果业,急切需要成为中央财政支持的农业保险品种。扩面,就是扩大农业保险品种的覆盖面。就粮食作物而言,有的地区覆盖面接近100%,有的地区则不到30%,应予迅速改变。对一些地方特色农产品的保险试点,实践证明成功可行的,应分类分项加快复制推广。提标,就是要提高保费标准,加快解决保险“解忧”“不解渴”的状况。在把物化成本全覆盖作为首要目标的基础上,要把完全成本保险和收入保险作为粮食等重要农作物保险的方向性目标,加快试点,扎实推进,提升对农业农民的保障水平。

  我国人多地少,小农户在较长的时期内仍然将是农业生产经营的主体,这是我国的基本国情。近些年来,多种形式适度规模经营蓬勃发展,一大批家庭农场、种养大户、专业合作社等新型经营主体应运而生。这些新型经营主体对农业保险的基本诉求是提高保费和保额。“基本险+附加险”的模式为满足这种新的需求探索了现实的路径,即将某一农作物设定一个基准的保障额度,然后在这个额度以上分加不同的保险额度,形成“1+N档”保险模式,政府原则上对基本险给予补贴,对N档视情况给予不同程度的补贴支持。这种保险模式满足了不同农业经营主体的需求,特别受到新型经营主体的欢迎,成为中国农业保险的一个特色,也是一条可行路径,值得推行。

  一是不断加强业务能力建设,强化基层服务体系建设,农业保险公司要立足于农民、服务于农业,把“懂农业、爱农村、爱农民”,精于保险、提高效率作为重要的标准,并加以考核。二是建立严格的农业保险机构准入退出制度,探索设置更高的市场准入门槛,建立以合规经营和服务能力为核心的动态考评机制和综合指标体系,既防范道德风险,又提高业务水平。三是增加保险产品的供给和建立科学的费率,鼓励保险机构开发多品种、多档次保额的产品供农户自主选择,建立科学的费率厘定、审核、纠偏机制,对多年不出险的农户给予降费或无赔款优待等措施。四是强化农业保险基础与监管能力建设,加强信息共享平台建设以及农业基础数据、灾害风险数据建设,建立全国统一的农业保险管理系统,加强农业保险监管机构建设,提高监管水平。

  ,历任西安市委书记、陕西省省长、山西省委书记、中央农村工作领导小组副组长等职,系中国第十五届中央委员会委员、常委,中国第十六届中央候补委员,中国第十七届、第十八届中央委员。

(责任编辑:站长)
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